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关于推动广东优质旅游发展计划的政策建议

时间:2019-04-12 分享:

——本文发表于广东省社会科学院《经济社会决策参考》

受多重政策利好的推动,旅游景区投资出现了全国性的热潮,我省也十分明显,已经出现低水平雷同建设、供过于求、效益不佳的普遍问题,其发展演化将带来更多的经营分析、金融风险、生态风险和社会风险。借鉴日本教训和香港经验,课题组认为,广东有必要从粗放式高速旅游增长阶段转向精品化优质旅游发展阶段,以内涵式发展为根本,融合发展和全方位开拓为双轮,科技创新和文化创新为动力,走“优生优育”之路,发展优质产品、优质服务和优质环境,全面推行“优质旅游计划”。


一、旅游景区投资存在过热的趋势
国内的旅游景区建设正处于一轮前所未有的热潮。2013年以来,根据国家旅游局的统计,旅游投资以大约30%的幅度逐年递增,2016年已经超过1.3万亿的规模,其中景区投资超过一半,达到7371亿。投资较大的主题公园2107年新开业的就有138家,水上乐园总数达到创纪录的1300多家。乡村旅游方面,以农业观光园和农家乐民宿为主体,前者几乎每县皆有,后者几乎每镇都有,数量更为庞大。

这一热潮的形成,其原因有两个方面。政策导向方面,这些年特色小镇、田园综合体、乡村振兴、全域旅游、美丽乡村、新农村建设等政策不断出台,大量项目从容易启动的旅游着手,旅游地产、农业旅游和乡村旅游成为主要的业态。市场行为方面,相当一部分企业早期以旅游概念拿地建设房地产,这一两年经济形势发生变化,国进民退,实业不敢去投,股市不宜去投,房市难以再投,金融投资容易被坑,一部分企业主出国移民,一部分企业主就转向了旅游。他们有的是看好旅游产业,有的想着占有资源,获取资源升值空间,自己提升生活质量,景区可以传给后代。


2017年年底,全国景区约3万个(其中A级景区10340个,包括5A级249个、4A级3034个),世界遗产52项,全域旅游示范区创建单位506个,红色旅游经典景区300个。目前,广东有5A景区12个、4A级182个,3A级148个,世界遗产2个,全域旅游示范区创建单位62个。由于分流和竞争,景区的游客接待量普遍下滑,即使是最高标准的5A级景区,也出现了亏损企业和倒闭景区。世界遗产和5A景区广东丹霞山,旅游人次从2011年的350万人次逐年下降到2017年的259万人次,实际入园人数只有几十万人,门票收入只有5000多万元。武汉万达电影乐园和三亚万达-海棠秀关闭,“汉秀”上座率长期低迷,长白山旅游度假区累计亏损3亿。2018年上半年,黄山接待游客148.14万人,比去年同期下降9.94%,收入同比下降6.01%。5A级景区洛阳龙潭大峡谷直接宣告破产。


资源等级和管理水平最高的5A景区经营亮起黄灯红灯的同时,其他层级的景区经营困境更加明显。珠三角拥有6000多万消费力强的当地客源市场,但是相当一部分乡村旅游景区全年接待游客仅仅十几万二十万,如东莞百香岛和龙洲湾、撒野农场、花都志惠农场。投资者无利可图,不得不委托经营、转让或者出售。一些看起来很美的高端精品酒店,效益不佳,亏损经营。一哄而上的散布乡村的民宿客栈,开房率只有三四成。它们规模小,营利基本只有客房收入,很多是单体店,缺乏品牌,宣传投入大。
这些现象只是发端,受经济惯性和投资周期的影响,受全域旅游工作的推动,景区建设的热潮还在继续,大面积的供过于求还没有形成世人皆知的大问题。

二、旅游景区投资过热将带来明显问题

1980年代国务院发展研究中心孙尚清主任带领的课题组第一次对旅游业进行的专题研究指出,旅游业是“永远的朝阳产业”,旅游业要采取适度超前的发展战略,这两个观点无疑是正确的。国务院也确定把旅游业作为国民经济的战略性支柱产业和五大幸福产业之一。人民群众对于旅游消费有需求,旅游业发展空间巨大,处于上升轨道。但是,市场经济有一个基本原理,就是供求关系。这些年来,GDP年增长率只在7%左右增长,而且有所下滑,群众的出游次数增长2012-2017年只有10-11%,大大低于旅游景区投资的增长速度。而且,旅游行业有一个先天的短板:旅游消费不属于刚性需求。当大的经济、治安、国际关系、自然灾害等问题出现,旅游行业很容易被率先波及。


前车之鉴,后车之师。邻国日本已经有过巨大的教训。泡沫经济时期日本房价暴涨,大量投资旅游景区,五分之一的农地林地被开发旅游,西班牙村、美国村、土耳其村等景点层出不穷,仅游乐园就超过三百家,上世纪九十年代人口出生率下降,房价和股价崩盘,旅游消费率先萎缩,高耗能的室内滑雪场、戏水乐园等率先停业,出现大量烂尾工程和倒闭景区,游乐园只剩不到八十家。


市场经济就是竞争经济。保持适度的竞争是必要的。问题在于,地方政府存在贪图大项目大投资的政绩冲动,一百亿三百亿五百亿规模的投资项目不断放着卫星。另外一方面,大量的民企是第一次进入旅游行业,他们对行业的认知水平低,对于旅游业的复杂性估计不足:用地手续问题、农民关系问题、经营季节性问题、台风暴雨等天气问题、资金问题、团队问题、营销渠道问题、项目特色及周边竞争问题,等等。这些企业的负责人去过一些国家,看过一些景区,以为旅游不难,租下一块地方,抄袭一些项目,堆砌一些设施,例如花海、木屋、拓展,高度雷同,建个大门就开始收票,等到发现游客稀少,开始大幅打折给中间商,然后发现无力回天,要么就是找个人或者企业来低价承包经营,要么任其衰败,最后关门或者贱卖。

市场经济下,投资是企业行为,赚亏是正常现象,但是中国国情下不少景区是当地政府主导参与,涉及国企。截至2017年年底,全国有114支旅游产业投资基金,总规模超过8000亿元。这些资金的来源非常广泛,涉及更多人的利益。


还有一点,旅游景区投资属于固定资产投资,涉及用地问题、环保问题和生态影响问题。烂尾景区和倒闭景区带来的,不仅是金融问题。



三、实施优质旅游计划的政策建议

中央经济工作会议强调,“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。”这是以习近平同志为核心的党中央对我国经济发展作出的准确判断和战略决策。旅游业作为对国民经济、社会就业综合贡献均超过10%的战略性支柱产业,按照中央要求,推动从高速旅游增长转向优质旅游发展,是应有之义、首要之任、必然之举。这也是旅游行业在思想上政治上行动上坚定地同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致、坚定地执行以习近平同志为核心的党中央决策部署的具体体现。


推动我省旅游景区投资从粗放式高速旅游增长向精品化优质旅游发展转变,必须坚决落实新发展理念,以市场需求和市场竞争为导向,坚持以人民为中心和旅游为民的宗旨意识,从优质产品、优质服务、优质环境三个方面来深入推进,不断满足新时代人民的旅游美好生活需要,增强人民在旅游中的获得感、幸福感。


1.坚持走内涵式旅游发展之路。内涵发展是相对于规模速度发展的质量效率发展,是相对于粗放型扩张的集约式发展,是相对于同质同构增长的特色异构发展,是相对于教条模仿的创新发展。当前,我省旅游业虽然保持全国第一的规模,但普遍存在文化挖掘力弱、产品同质化重、创新动能不足、发展方式粗放等问题。坚持走内涵型发展道路,就是要增强价值内涵,要坚持人与自然和谐共生,走协调发展、绿色发展道路,大力倡导绿色旅游,加大生态系统保护。要增强制度内涵,创建和完善优质旅游发展制度环境,加快形成推动优质旅游发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、评价体系。就是要增强产业内涵。加强旅游产品的创新力和丰富度,加大岭南文化挖掘力度,推动邮轮旅游、自驾车房车旅游和低空旅游等新业态新产品发展,推动形成传统旅游产品精细化创新版,如农家乐升级版、民宿旅游升级版等。强化品牌意识和营销意识,培育产业发展品牌资产和竞争优势。增强服务内涵。要树起“广东优质旅游服务”闪亮招牌,借鉴香港旅游发展局的“优质旅游服务计划”,通过专业机构认定一部分优质服务的旅游企业。各旅游企业、经营单位要将“服务”视为生命一样去维护,提升人性化、个性化、特色化服务内涵。要通过舆论引导投资企业注意风险,引导投资者提高水平,加快市场分工协作,扶持发展高水准的旅游策划与规划设计机构、高水平的旅游管理营销机构,推荐一些旅游优选项目。


2.坚持走高渗透融合发展之路。全域旅游倡导“旅游+”和“+旅游”,其作用是冲破原有产品局限,极大拓展发展空间。全面深化供给侧结构性改革,以“旅游+”“+旅游”推动形成多产业融合发展新格局,努力增强融合渗透质量和效果,切实丰富旅游内涵,延伸旅游产业链条。大力发展全域旅游,不断创新旅游业体制机制,优化配置旅游市场资源,提升旅游产业总体水平和品质发展活力。推动旅游共建共享,注重在旅游发展中保障和改善民生,落实乡村振兴战略,实施旅游扶贫、旅游富民工程。


3.坚持走依法治旅之路。要主动适应旅游业改革发展需要,为优质旅游创造更好的法治供给环境。要在维护旅游市场秩序上持续发力,严格执法,以更大力度依法打击“不合理低价游”等市场顽疾,推动建立现代旅游市场综合监管体系。开展媚俗、破坏性开发人文资源的专项整治行动;淘汰不符合优质旅游发展要求的A级景区,对不符合旅游质量、安全要求的实体进行综合治理;构筑旅游安全保障网。强化普法宣传,提高旅游部门依法行政、旅游企业依法经营、旅游者依法维权的意识和水平。


4.坚持走科技创新发展之路。以科技为基础的智慧旅游,有效通过信息化优质高效整合旅游资源要素。推动开发“粤好玩”全域旅游全息信息系统,通过大平台、大网络、大数据来推动旅游发展数字化转型,打破信息孤岛,实现数据共享,实现旅游服务、旅游管理、旅游营销、旅游体验、景区流量调控智能化,真正让游客“一机在手,说走就走,说游就游”。通过高新技术产业与现代旅游业的耦合,有效延长和增容旅游产业价值链。通过运用现代高新科技开发旅游资源,积极采用新技术、新工艺、新材料等,提高旅游商品研发制作水平。通过利用生物技术、信息技术、航天技术、新能源技术等,开发兼具文化内涵、科技含量的旅游新产品,不断提升旅游的吸引力、体验性和互动性。


5.坚持走全方位开放开拓之路。在一个封闭保守、缺乏竞争的环境下不可能实现优质发展。优质旅游发展需要的是一个统一、开放、开拓、竞争、有序的市场体系和管理体制。我们必须要以更大的气魄、更大的决心,政府主导,全部门联动,多规合一,彻底打破画地为牢、墨守成规的封闭守旧意识,认真梳理并逐一清理妨碍旅游景区建设有序发展的不合理规定和做法,全面落实《广东省促进全域旅游发展实施方案》,对重大旅游项目和产业融合旅游项目从土地、金融等方面予以更多支持。

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